Foro del Buen Gobierno Municipal

Evento creado para funcionarios municipales e interesados en la problemática edil.

Se tocarán los principales temas: seguridad ciudadana, protección del medio ambiente, tributación municipal, contrataciones y adquisiciones, relación con el ciudadano, urbanismo y transporte.

Inversión:
Estudiantes: S/.35.00
Tarifa corporativa (a partir de 4 personas) y suscriptores: S/. 50.00
Público en general: S/. 60.00

Reservas:
626-2000 anx. 5391
Fax: 4446495
gobiernomunicipal@themisderecho.org
Oficina de THEMIS en el 2do piso de la Facultad de Derecho de la PUCP.

Debilidades de la legislación peruana sobre participación ciudadana

Sin duda las experiencias desarrolladas en el Perú han sido muy ricas y los procesos participativos han experimentado un proceso de aprendizaje y de ajuste. Sin embargo, subsisten una serie de problemas que la legislación no ha podido solucionar o que en algunos casos ha generado. Este artículo invita a una reflexión respecto a qué podemos mejorar y debemos exigir que se mejore como sociedad civil.

Debilidades de nuestra legislación:

• · La Ley 26300 establece vallas muy altas para ejercer los derechos de participación y control: Es necesario que se genere un debate en la sociedad civil y que se haga incidencia en el Çongreso para que se flexibilice esta norma, caso contrario estos derechos únicamente existirán en el papel. La Defensoría del Pueblo podría plantear una reforma de esta ley.
  
  · La Ley Orgánica de Municipalidades no ha reglamentado de manera adecuada diversos mecanismos de accountability municipal: Las consultas ciudadanas, la iniciativa en la formación de ordenanzas municipales, el cabildo abierto o los comités de gestión no han sido desarrollados adecuadamente. Los alcaldes no han cumplido con implementar estos mecanismos de participación y la LOM cae en el error de colocar también vallas muy altas que impiden ejercer estos derechos.
  
  · La Ley Marco del Presupuesto Participativo no contempla la diversidad existente en las municipalidades: No se puede legislar de manera uniforme para municipalidades provinciales y distritales, rurales y urbanas sin contemplar que son realidades distintas.
  
  · No se ha regulado de manera adecuada a los Consejos de Coordinación Local: La composición debería reformularse, aumentando la participación de la sociedad civil. También debería ampliarse el número de reuniones ordinarias y no exigir a las organizaciones de la sociedad civil que cuenten con tres años de actividad y personería jurídica ya que es un requisito oneroso y que dificulta la participación de organizaciones juveniles. Además los CCLs deberían ser quienes lideren el proceso en todas sus fases.
  
  · No se establece la obligatoriedad de realizar audiencias públicas de rendición de cuentas: Debería reformarse la LOM y la Ley Marco del Presupuesto Participativo para exigir que los alcaldes rindan cuentas sobre su gestión y la ejecución de los proyectos por lo menos dos veces al año y en una audiencia pública que cuente con la participación de veedores y de la Onpe.
  
  · No se garantiza en la Ley Marco del Presupuesto Participativo la participación de la sociedad civil en el equipo técnico: La sociedad civil debería integrar el equipo técnico del presupuesto participativo con derecho a voz y voto.
  · No se han establecido sanciones por no convocar al presupuesto participativo o por no cumplir con sus acuerdos: Debería contemplarse sanciones como la vacancia de los alcaldes y la inhabilitación de los funcionarios.
  
  Actualmente el Congreso ha aprobado importantes modificaciones a la Ley Orgánica de Municipalidades que están a la espera de su promulgación por el Presidente de la República. Todavía no ha entrado esta ley en vigencia, esperamos que sea ratificada ya que contempla:
  
  
• El carácter vinculante de los acuerdos de los Consejos de Coordinación Local.
• Abre la posibilidad de ampliar la participación de la sociedad civil en un porcentaje mayor al 40% que existe actualmente.
• Flexibiliza los requisitos para ser elegido miembro del CCLD eliminando los tres años de actividad y la personería jurídica.
• Establece que el Consejo de Coordinación Local Distrital debe reunirse por lo menos cuatro veces al año.
• Permite que un tercio de los integrantes de la sociedad civil pueda exigir la convocatoria extraordinaria de los Consejos de Coordinación Locales.
• Establece la obligación de los alcaldes de rendir cuentas dos veces al año en audiencias públicas.
• Contempla la suspensión de los alcaldes que no rindan cuentas o que no cumplan con convocar al Consejo de Coordinación Local o al presupuesto participativo.
  

Finalmente, consideramos que si bien hay varios aspectos que deben reformarse en nuestra legislación, es positivo que contemos con un marco normativo que regule el ejercicio de estos derechos y que nos sitúa frente a otros países de América Latina en una posición privilegiada.

Por ejemplo el Perú frente a Chile, Argentina o Brasil sí cuenta con la revocatoria de alcaldes. En materia de acceso a la información estamos en mejor posición que Argentina o Bolivia ya que sí contamos con una norma que lo regula.

De la sociedad civil y de los políticos dependerá que se aprovechen estos mecanismos y que se generen espacios de concertación que logren consolidarse como instancias de diálogo y debate democrático. Tenemos los instrumentos, hay que mejorarlos y aprender a ejercerlos.

Fortalezas de las normas de participación ciudadana en el Perú

Tenemos un marco normativo que a diferencia de otros países de América del Sur otorga un conjunto muy amplio de derechos de control y participación ciudadanos. Por ejemplo, la revocatoria de autoridades municipales está contemplada sólo en Venezuela, Colombia, Ecuador, Bolivia y Perú.

En el caso de los procesos de rendición de cuentas, sólo Perú y Venezuela tienen normas que señalan que los alcaldes deben rendir cuentas ante sus vecinos, limitándose el resto de países como Chile, Costa Rica, México y Panamá a señalar que los alcaldes deben rendir cuentas ante la contraloría o quien haga sus veces. Igual sucede con las leyes que regulan el acceso a la información publica; en el caso de Sudamérica sólo tienen una norma reguladora Colombia, Ecuador, Chile, Perú y Brasil.

Fortalezas de nuestra legislación:

- Consagración de los derechos de participación y vigilancia ciudadana a nivel constitucional:

Nuestra Carta Magna consagra estos derechos en sus artículos 2º y 31º. Además el presupuesto participativo está contemplado en el artículo 199º al igual que la rendición de cuentas. Es positivo que estos derechos y mecanismos de participación y vigilancia se encuentren contemplados a nivel constitucional ya que en caso de que sean vulnerados se puede activar los mecanismos para garantizar su ejercicio.

- Existe un marco legislativo que regula los derechos de participación y control: La Ley 26300 regula el ejercicio de los derechos de la revocatoria de autoridades, la iniciativa legislativa y la demanda de rendición de cuentas. Asimismo, la Ley Orgánica de Municipalidades también los contempla y añade el referéndum, el cabildo abierto, la participación en las juntas vecinales y los comités de gestión. También contamos con la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública como mecanismo de accountability.

- Contamos con la Ley Marco del Presupuesto Participativo y su reglamento: Somos el único país de América Latina junto con República Dominicana que tiene presupuestos participativos obligatorios a nivel municipal.

- Es obligatorio convocar al proceso del presupuesto participativo:

Si un alcalde no convoca a este proceso puede ser denunciado ante la Contraloría y también penalmente por delito de abuso de autoridad y delito de omisión de actos funcionales.

- La sociedad civil tiene una cuota de participación en los Consejos de Coordinación Local distritales y provinciales:

Es obligatorio contar con CCLDs y debe elegirse a los representantes de la sociedad civil, por lo que existe una presencia que debe reforzarse.

- El presupuesto participativo es un espacio de concertación:

En este espacio deben debatirse los proyectos de inversión y la visión de desarrollo.

- Contamos con planes de desarrollo concertados:

Si bien la planificación y la articulación entre planes y presupuestos debe reforzarse, el Ministerio de Economía y Finanzas ha dado importantes directivas que exigen a las municipalidades contar con este instrumento, más ahora que nos encaminamos hacia un presupuesto por resultados.

- Contamos con un sistema que regula la inversión pública:

Si bien el SNIP tiene críticos, ayuda a ordenar la inversión y a evitar que se ejecuten proyectos sin sustento técnico.

La existencia de un marco legal facilita sin duda la construcción de una cultura participativa ya que frente a otros países tenemos una gran ventaja y una vez consagrados estos mecanismos ya no debería haber un retroceso.

Problemas en los procesos de participación ciudadana en gobiernos locales del Perú

Han transcurrido ya ocho años desde que se promulgó la Ley 26300, Ley de Participación y Control Ciudadanos que estableció las reglas generales para el ejercicio de los mecanismos de participación y vigilancia ciudadana en el Perú; siete años desde que se promulgó la Ley de Bases de la Descentralización donde señalaba que las municipalidades deben debatir sus planes y presupuestos con la participación de sus vecinos; seis años desde que se promulgó la nueva Ley Orgánica de Municipalidades donde se estableció el presupuesto participativo en el Perú y casi seis años desde que se promulgó la Ley Marco del Presupuesto Participativo. Estas normas fueron una consecuencia de las reformas introducidas en la Constitución de 1993 por el gobierno democrático del presidente Valentín Paniagua y marcaron un hito frente a las formas cómo los ciudadanos se relacionaban con sus representantes.

Sin duda las experiencias desarrolladas en el Perú han sido muy ricas y los procesos participativos han experimentado un proceso de aprendizaje y de ajuste. Sin embargo, subsisten una serie de problemas que la legislación no ha podido solucionar o que en algunos casos ha generado.

Diversas organizaciones de la sociedad civil han advertido los problemas que existen en torno a los procesos de participación ciudadana a nivel de gobiernos locales. A manera de resumen y basándonos en nuestra experiencia personal consideramos que principalmente tenemos:


a) Falta de articulación intergubernamental en la formulación

de planes de desarrollo y presupuestos: Existen una serie de normas que marcan la ruta que debe seguirse para el proceso presupuestario que parten de la necesidad de compatibilizar los planes de desarrollo a nivel nacional, sectorial, regional y local; sin embargo, los resultados no son alentadores y es uno de los problemas que enfrenta el sector público cuando formula sus presupuestos. Existen diversas causas como la falta de capacitación en materia de planificación, consideraciones políticas, la ausencia de un liderazgo que aglutine esfuerzos y la improvisación con la que se trabajan las políticas públicas.

El Consejo Nacional de la Descentralización fracasó en su rol y su desactivación ha generado un vacío que no ha sido posible llenar. Es necesario que el Ceplan empiece de una vez a trabajar y que la inmediatez deje de estar presente en las políticas públicas. Esta falta de articulación entre planes y presupuestos debilita a los presupuestos participativos y produce duplicidades de esfuerzos y proyectos.

b) La participación ciudadana es vista como un obstáculo y no como una fortaleza por algunos alcaldes: Pocos son los alcaldes que realmente tienen una vocación participativa y que promueven estos mecanismos. A menudo existen voces que expresan su incomodidad ante el presupuesto participativo y que consideran que los ciudadanos no están preparados para debatir planes y proyectos. Existen funcionarios públicos que consideran que la participación ciudadana entorpece su trabajo y no asumen todavía que la nueva gerencia pública no se puede concebir al margen de los ciudadanos.

De otro lado, la vigilancia ciudadana en muchos casos se ha planteado como una confrontación ocasionando que los alcaldes no perciban sus beneficios, ya que no se han difundido muchas experiencias exitosas de monitoreo. La vigilancia ciudadana hay que tratar de plantearla en términos de un monitoreo participativo que pueda generar efectos positivos para mejorar una gestión municipal.

c) Vallas muy altas que imposibilitan en la práctica la participación y la vigilancia ciudadana: El Perú es uno de los países de América Latina que ha desarrollado de manera más amplia que el resto de sus vecinos estos derechos. Sin embargo, nuestra Ley de Participación y Control Ciudadanos ha establecido vallas tan altas para ejercer estos derechos que en la práctica imposibilita su ejercicio. A nivel municipal tenemos los derechos de iniciativa en la formación de ordenanzas, referéndum municipal, revocatoria y demanda de rendición de cuentas, pero su ejercicio exige una serie de requisitos que prácticamente los imposibilitan. Salvo la revocatoria, que puede ser ejercida en pequeñas circunscripciones, el resto de derechos permanece en el papel sin que haya sido posible todavía plantear una reforma seria a esta ley.

Por ejemplo, para poder plantear una revocatoria se necesita recolectar las firmas del 25% del electorado de un distrito. Solamente en el caso del distrito de Barranco en Lima, se necesitaría presentar un aproximado de 13,000 firmas; en el caso de La Victoria se requieren más de 50,000 firmas. El caso de los otros mecanismos es todavía más desalentador. Recientemente se promulgó la Ley 29313º que modifica el porcentaje de firmas necesario para solicitar una “demanda de rendición de cuentas”; hoy debe exigirlo el 10% de la población electoral con un máximo de 25,000 firmas. Es decir que si los vecinos de Barranco desean que su alcalde les rinda cuentas deben presentar 5,500 firmas; los vecinos de Breña 10,800 firmas; los de Jesús María 9,000 firmas y los del Rímac 16,000 firmas.

Es importante diferenciar entre la “demanda de rendición de cuentas” y la “rendición de cuentas”. La “rendición de cuentas” ocurre cuando una autoridad explica a los ciudadanos las acciones realizadas durante su gestión y cómo ha ejecutado el presupuesto, esto se debe realizar antes de que se inicien los talleres del presupuesto participativo. En cambio, la “demanda de rendición de cuentas” es un mecanismo de control regulado en la Ley 26300 mediante la cual los vecinos de una localidad interpelan a sus autoridades sobre el uso de los recursos públicos. Debe solicitarse por el 20% de los electores de un distrito y acompañarse de un pliego de preguntas. El Jurado Nacional de Elecciones otorga a la autoridad un plazo de 60 días para responder.

d) Ausencia de planes de desarrollo de capacidades destinados a los vecinos y organizaciones de la sociedad civil: Los peruanos no conocen sus derechos y esto no tiene relación con el grado de instrucción o nivel socioeconómico de las personas. En mi experiencia personal como gerente de participación vecinal de la Municipalidad de Miraflores, un distrito que tiene altos índices de desarrollo, he podido comprobar que existe un gran desconocimiento sobre los distintos mecanismos que existen para poder participar y vigilar a las autoridades, tal vez porque las normas no se han difundido de manera amplia, tal vez porque en general aún falta mucho camino por recorrer en torno a la construcción de ciudadanía en el Perú. En ese sentido, pocas son las municipalidades que han marcado un liderazgo para capacitar a sus juntas vecinales o a su comité de vigilancia del presupuesto participativo, pocas son las municipalidades que ejercen una labor de docencia cívica y que tienen un programa de desarrollo de capacidades políticas.

e) Los representantes vecinales no cuentan con suficiente apoyo para ejercer sus labores de vigilancia ciudadana: Es común escuchar cuando se conversa con dirigentes vecinales de diversas regiones del Perú que a menudo no cuentan con apoyo de sus propias organizaciones o de sus vecinos para poder ejercer de manera eficiente la vigilancia ciudadana. Por ejemplo, en el caso de los Comités de Vigilancia, cada vez es más “visible” que necesitan de instituciones que realicen un “acompañamiento” en su proceso fiscalizador. Los Comités de Vigilancia necesitan generar una red de apoyo desde la sociedad civil a fin de dotarlos de los instrumentos legales necesarios.

f) Baja calidad de la participación: no se ve más allá del barrio: He tenido la oportunidad de acompañar procesos en Villa El Salvador, San Juan de Lurigancho, Miraflores y de conversar con funcionarios municipales y hay una coincidencia en torno a que es necesario mejorar la calidad de la participación ciudadana. A menudo las organizaciones sociales y los vecinos no logran consolidar una visión macro ni debatir los grandes problemas vecinales. Es cierto que el Perú es un país de grandes carencias y que las necesidades más básicas no son satisfechas, pero también es cierto que los participantes muchas veces sólo se enfocan en solucionar pequeñas demandas del barrio. Unido a esto, en el caso del presupuesto participativo, las organizaciones vecinales desconocen lo que es un proyecto de inversión o cómo funciona la dinámica de este proceso, afectándose así la calidad de la participación.

g) Los costos de la participación son altos: Ejercer nuestros derechos como ciudadanos tiene un costo innegable y más aún tratándose de dirigentes vecinales o de organizaciones sociales de base. Existen problemas para que las organizaciones de la sociedad civil participen en los presupuestos participativos provinciales por los costos que tienen que asumir de transporte, alojamiento, alimentación, materiales, entre otros. Ejercer la vigilancia ciudadana tiene un costo en dinero, por ejemplo si se desea hacer una denuncia se necesita un abogado que los asesore.

h) Bajos niveles de participación ciudadana: Paradójicamente, en algunos distritos existe más oferta que demanda, las gestiones municipales brindan espacios que son desaprovechados debido a una escasa participación ciudadana. Por ejemplo en el caso de las elecciones para juntas vecinales, son muy pocos los vecinos que participan postulando o eligiendo a sus representantes. Es muy poco el porcentaje de vecinos de una municipio que participa activamente en los asuntos locales, tal vez por el descontento y apatía general que existe en torno a la política. Si vemos otras realidades podemos decir que existe en el mundo una baja de la participación ciudadana que solamente se activa en momentos de crisis.

Son interesantes las cifras que señala un informe de Conades y que muestran cómo se han reducido los niveles de participación. De acuerdo con este informe de Conades:

“El Jurado Nacional de Elecciones, a través de su portal de Gobernabilidad, constata una reducción del 22.25% en la inscripción de las organizaciones de la sociedad civil para las elecciones al Consejo de Coordinación Regional llevadas a cabo en el 2007 en comparación con el 2003. También registra un considerable aumento del ausentismo en el acto electoral de renovación de representantes, pasando del 25.9% en el 2003 a 52.2% en el 2007. En el caso de los municipios, aunque 83% de ellos cuenta con CCL instalado y activo, el número de
organizaciones sociales involucradas es relativamente bajo en provincias, aunque su importancia crece significativamente en los distritos. “

i) Poca renovación a nivel de dirigentes de las juntas vecinales y las organizaciones sociales de base: Probablemente debido a la escasa participación ciudadana y, en otros casos, a una cultura poco democrática, las dirigencias no se renuevan. En el caso de las juntas vecinales por lo general se trata de los mismos vecinos que van rotándose en los cargos sin renovarse, tal vez porque si no se ocuparan ellos de los temas locales, otros vecinos no lo harían. Además como mencionamos la participación ciudadana tiene costos de dinero, pero también costos de tiempo que explicaría por qué los jóvenes tienen una escasa participación en estos espacios. De otro lado, tampoco se ha construido una oferta atractiva que fomente la renovación de dirigentes ni la participación juvenil por parte de las municipalidades. Son pocos los programas que existen para fomentar la participación de los jóvenes en los espacios de debate público.

j) Frustración en las organizaciones de la sociedad civil por incumplimiento de los acuerdos del presupuesto participativo y por escasos montos asignados: Existen casos de municipalidades que no han cumplido con ejecutar la totalidad de sus presupuestos participativos ya sea por problemas de tipo administrativo, porque no tienen profesionales que conozcan cómo formular proyectos adecuadamente o porque no han tenido la voluntad política de respetar los acuerdos realizados con sus vecinos. Si a esto le sumamos que los montos que se asignan al presupuesto participativo son bastante reducidos (por lo general el Foncomún), es natural que exista un desencanto y frustración en las organizaciones.

k) Incumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública: En el año 2002 se promulgó esta ley, quizás una de las más importantes en materia de lucha contra la corrupción y que otorga a los ciudadanos el derecho de acceder a la información que posea toda entidad pública. Esta ley es el instrumento por excelencia para ejercer la vigilancia ciudadana, todo Comité de Vigilancia debería conocerla y estar familiarizado con ella. Si bien tenemos un marco legal que garantiza el acceso a la información pública, existen municipalidades que no cumplen con respetarla, ocasionando que se vulnere el derecho a la vigilancia ciudadana.

l) Presupuestos participativos se convocan sólo para cumplir con la ley: Numerosas son las municipalidades que no realizan un esfuerzo por convocar a la mayor cantidad de vecinos y organizaciones para el proceso del presupuesto participativo, limitándose únicamente a cumplir con lo que manda la ley y realizando procesos con escasa participación ciudadana. Así se desnaturaliza el presupuesto participativo como espacio de diálogo y concertación de los grandes temas de las ciudades y se limita únicamente a talleres con unos pocos participantes, donde los acuerdos no son ni socializados ni publicitados.

m) Las organizaciones de la sociedad civil no consiguen empoderarse: Por todo lo señalado anteriormente, procesos como la formulación del plan de desarrollo concertado o los presupuestos participativos no logran consolidarse en el Perú y las organizaciones no se empoderan, pese a que estos procesos ya tienen seis años.

A manera de conclusión podemos señalar que los problemas encontrados pueden enfrentarse si se logra combinar el liderazgo democrático de los alcaldes; voluntad política para promover la participación y cumplir con los acuerdos; una mayor capacitación de la sociedad civil y la eliminación de las trabas burocráticas que dificultan la participación ciudadana.

El Presidente Alan García debe promulgar la modificatoria a la Ley Orgánica de Municipalidades

El Congreso de la República ha aprobado recientemente una serie de modificaciones a la Ley Orgánica de Municipalidades que consideramos muy positivas y que están dentro de la línea de las demandas formuladas por diversos colectivos de la sociedad civil.

Por tratarse de la modificación de una ley orgánica, se requiere el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso. Aún no ha entrado en vigencia ya que como señala el artículo 108 de la Constitución, una vez que el Congreso aprueba una ley, se envía al Presidente de la República para su promulgación dentro de un plazo de quince días. En caso de no promulgación por el Presidente de la República, la promulga el Presidente del Congreso, o el de la Comisión Permanente, según corresponda.

Si el Presidente de la República tiene observaciones que hacer las presenta al Congreso en el plazo de quince días. Reconsiderada la ley por el Congreso, su Presidente la promulga, con el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso.

Hacemos votos porque el Ejecutivo no haga uso de su derecho a veto y se rubrique esta ley que a muchos ha incomodado porque establece prohibiciones como hacer propaganda política mediante las obras de infraestructura, la obligación de rendir cuentas por lo menos dos veces al año, entre otras.

Veamos cada una de las modificaciones planteadas que consideramos que podrían tener un impacto positivo.

1. Rol de los regidores:

Se modifica el artículo 10º señalando que los regidores deben mantener comunicación con el Consejo de Coordinación Local y los alcaldes de municipalidades de centros poblados, donde los hubiere; además de las juntas vecinales a fin de informar al concejo municipal y proponer la solución de problemas. Esto fortalece la articulación que debe existir entre el Concejo Municipal y las organizaciones de la sociedad civil, además de los alcaldes de centros poblados. Incluso puede servir para canalizar mesas de diálogo y prevenir posibles conflictos sociales.

2. Reelección de Delegados Vecinales:

Se modifica el artículo 109º estableciendo que el delegado vecinal sólo puede ser reelegido hasta por dos períodos adicionales. Esta modificación es positiva para fomentar la alternancia dentro de las organizaciones vecinales.

3. Articulación de presupuestos participativos:

En la modificatoria al artículo 97º se señala expresamente que los presupuestos participativos que se incorporen al presupuesto institucional de las respectivas municipalidades deben evitan la duplicidad y superposición de actividades entre las municipalidades provinciales y distritales. Esta modificatoria está en la línea marcada por el Ministerio de Economía y Finanzas respecto al presupuesto por resultados y por las normas que rigen el Sistema Nacional de Inversión Pública. Si bien esta concordancia que debe existir entre los presupuestos ya ha sido establecida en diversas normas del MEF y del SNIP, es importante que se señale de manera expresa.

4. Sobre el régimen de los Consejos de Coordinación:

Esta es una de las modificaciones que nos parecen más importantes y que van en la línea de las demandas que hemos expresado en diversas oportunidades. Se han realizado importantes modificaciones a los artículos 98, 99, 102 y 103 de la LOM.

- Carácter vinculante de los acuerdos del CCLD:

Se modifica el artículo 98º y se define al CCLD provincial como “un órgano de coordinación y concertación de las municipalidades provinciales con las municipalidades distritales y las organizaciones sociales”. Así, con esta definición se reafirma el rol concertador que por excelencia le corresponde al CCLD provincial. Pero la modificatoria va más allá y establece expresamente que “los acuerdos del Consejo de Coordinación Provincial son vinculantes”, acogiendo una demanda que diversas organizaciones de la sociedad civil han formulado y de esa manera se otorga fortaleza a este espacio de concertación. Así, se reafirma también el carácter vinculante de los planes de desarrollo y presupuestos participativos, además de otras acciones o actividades que acuerde el CCLD.

- Composición del CCLD:

El nuevo artículo 98 señala que “La proporción de los representantes de la sociedad civil no es menor del cuarenta por ciento (40%) del número que resulte de la sumatoria del total de miembros del respectivo concejo municipal provincial y la totalidad de los alcaldes distritales de la jurisdicción provincial que corresponda. Esta aclaración es pertinente ya que abre la posibilidad de tener una representación de la sociedad civil mayor del 40% sin ningún inconveniente.

- Requisitos para ser elegido miembro del CCLD:

Se modifican los criterios del antiguo artículo 98 y de esa manera se eliminan los requisitos de personería jurídica y tres años de actividad para las organizaciones de la sociedad civil. Así se acoge una demanda formulada por la Red Perú y se flexibilizan los requisitos para poder postular, bastando únicamente que la organización esté inscrita en el RUOS de la municipalidad provincial. Además se indica que la elección de representantes debe ser supervisada por el organismo electoral correspondiente y realizarse dentro de los primeros sesenta días del período bianual respectivo, favoreciéndose así la transparencia que debe regir en estos procesos electorales.

- Régimen de Sesiones:

Se modifica el artículo 99 indicando que el consejo de coordinación local provincial se reúne ordinariamente cuatro (4) veces al año y en forma extraordinaria cuando lo convoque el alcalde provincial o un tercio de sus integrantes. El antiguo articulado sólo contemplaba dos reuniones ordinarias al año y ahora además un tercio de sus miembros puede solicitar al Alcalde que lo convoque. Esta también ha sido una propuesta de modificación elevada por la Red Perú en diversos espacios de debate público para dotar de mayor fuerza y operatividad al CCLD.

- Consejo de Coordinación Local Distrital:

Las modificaciones al artículo 102º son similares a las del artículo 98º ya comentadas. Se afirma el carácter vinculante de sus acuerdos, se permite contar con un número de representantes de la sociedad civil mayor al 40%, pero a diferencia del CCLD provincial, para poder ser miembro del CCLD distrital, las organizaciones de la sociedad civil deben estar inscritas en el RUOS y además acreditar un año de actividad. La elección de sus miembros también es supervisada por el órgano electoral y debe ser realizada dentro de los primeros sesenta (60) días del período bianual respectivo. En el caso del artículo 103º, se propone que el alcalde pueda delegar su representación y que sólo sea obligatorio que asista para su instalación. Al igual que el CCLD provincial, debe reunirse como mínimo cuatro veces al año y un tercio de sus integrantes puede convocarlo.

5. Obligación de rendir cuentas dos veces al año en audiencias públicas:

Esta es también una de las reformas más esperadas de la LOM y que a nuestro juicio tendrá un impacto muy positivo en el desarrollo de la vigilancia ciudadana. Se modifica el artículo 111 obligando a los alcaldes a que realicen como mínimo dos audiencias públicas de rendición de cuentas sobre cada ejercicio fiscal respecto a logros y dificultades de la gestión municipal y el presupuesto participativo. Además en el caso del alcalde provincial debe realizar las audiencias públicas en distritos diferentes a la capital.

6. Obligación de implementar oficinas de Defensoría del Vecino y del Contribuyente Municipal: Se incluye esto en el artículo 111, pero no se desarrolla el artículo.

7. Sanciones:

Una de las críticas que más se le ha hecho a la LOM es que no contemplaba sanciones para el caso de alcaldes que no rinden cuentas, no convocan a presupuesto participativo o al CCLD. En el nuevo artículo 25º se sancionan estos supuestos con la suspensión del cargo por un plazo no menor de treinta días. Somos de la opinión que estas faltas son tan graves que ameritaban ser sancionadas con la vacancia, sin embargo es un gran avance que al menos se posibilite la suspensión del ejercicio del cargo.

En definitiva consideramos sumamente positivas estas reformas a la LOM y somos de la opinión que debe apoyarse su promulgación.

Comentarios a la modificación de la Ley de Participación y Control Ciudadanos

La Ley 29313, que recientemente ha sido promulgada y que modifica la Ley 26300, de los Derechos de Participación y Control, no introduce en nuestra opinión ninguna modificación de trascendencia que beneficie los derechos ciudadanos. Entre las más relevantes podemos destacar que la norma establece que la consulta de revocatoria sólo procede una vez en el periodo de mandato de los alcaldes, regidores, presidentes regionales, vicepresidentes regionales, consejeros regionales y jueces de paz que provengan de elección popular.

Además, en el caso de la “Demanda de Rendición de Cuentas”, antes se exigía que lo solicite el 205 de la población electoral y ahora se establece que debe exigirlo el 10% de la población electoral con un máximo de 25,000 firmas.

Lamentablemente es poco lo que se ha avanzado para regular los derechos de participación y control ciudadano como la iniciativa en la formación de ordenanzas regionales y municipales o la remoción de funcionarios públicos. Además las vallas que regulan los requisitos siguen estando demasiado altas. Por ejemplo en el caso de un distrito como Miraflores con 110,000 electores, para plantear una demanda de rendición de cuentas se necesitan 11,000 firmas, suma bastante considerable. Además son muy pocas las autoridades municipales o regionales que han regulado la iniciativa legislativa o la consulta ciudadana.

Cometarios a la Ley 29298 que modifica la Ley Marco del Presupuesto Participativo

El 17 de diciembre de 2008 se publicó la Ley 29298 que modificó la Ley 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo. Uno de los principales aportes de la Ley 29298 ha sido señalar que los gobiernos regionales son los responsables de la articulación que debe existir entre los presupuestos participativos distritales, provinciales y regionales.

El artículo 4 de esta ley señala que los gobiernos locales y regionales deben formular sus presupuestos participativos no sólo en función de sus competencias, deben considerar criterios como el de cobertura, alcance, monto d einversión e impacto. Además señala que los presupuestos participativos provinciales deben ser multidistritales o de impacto distrital y los regionales deben ser necesariamente multiprovinciales o de impacto regional. De esta manera se delimita y ordena la inversión.

En este sentido, la norma refuerza el rol regulador del Ministerio de Economía y Finanzas, pero aclara en su artículo 5 que en ningún caso, una directiva o instructivo puede restringir la participación de la sociedad civil en la priorización o programación del presupuesto participativo.

Uno de los cambios que introduce esta ley es que unifica las fases del proceso participativo, señalando que son: Preparación, concertación, coordinación entre niveles de gobierno y la formalización. En la norma anterior se consideró a la Rendición de Cuentas como una fase del proceso, sin embargo la Ley 29298 la considera parte de la fase de formalización. Consideramos que esto es un retroceso ya que incluso la nueva ley señala que la rendición de cuentas se da sólo sobre la ejecución del presupuesto participativo, cuando habría sido ideal que se diera sobre el presupuesto total de la entidad. Si bien la rendición de cuentas no ha sido desarrollada en la norma, en el artículo 7 se hace un aporte positivo ya que se establece de manera expresa que es responsabilidad de los titulares del pliego informar a través de su portal web el sobre el porcentaje del presupuesto que destinarán al presupuesto participativo.

De otro lado, consideramos positivo que se considere como una fase a la “Coordinación entre Niveles de Gobierno”, de manera tal que se refuerza el objetivo principal de la norma que es “ordenar” la inversión en los distintos niveles de gobierno. Sin embargo la norma es muy general y solamente señala que el presidente regional es responsable de informar y promover la articulación y coordinación que debe existir entre los presupuestos participativos formulados a nivel regional, provincial y distrital

Finalmente, la norma en cuestión señala que mediante Decreto Supremo se establecerá los criterios de alcance, cobertura y montos de ejecución que permitan delimitar los proyectos regionales, provinciales y distritales.

Recientemente se ha publicado el Decreto Supremo Nº 097‐2009‐EF que precisa los criterios para delimitar proyectos de impacto regional, provincial y distrital en el presupuesto participativo. El propósito de estas normas es que los proyectos de inversión pública tengan un mayor impacto social y que se adecuen a las competencias y capacidades financieras de cada nivel de gobierno.

Hay que plantear un reforma a las normas del presupuesto participativo

El Marco Normativo sobre la Participación y la Experiencias en el Perú

Por Julio E. Díaz Palacios

El día 22 de mayo 2009 en el Auditorio de la Telefónica del Perú se ha realizado en Lima, un Foro sobre “La Participación como Derecho Ciudadano”, organizado por la Comisión de Descentralización del Congreso de la República. En el primero de sus dos paneles, se discutió el tema que responde al título del presente comentario.

El marco normativo reciente sobre la participación en el Perú ha sido aprobado como parte del proceso de descentralización en curso. Es más, la participación es posiblemente el rasgo más distintivo de esta reforma política. Gracias a la experiencia, se vienen introduciendo algunos ajustes necesarios, aunque todavía no los fundamentales, a la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Marco del Presupuesto Participativo y otras.

La aplicación del referido marco normativo muestra como sus aspectos positivos:

- Haber contribuido a crear una institucionalidad participativa, integrada por espacios, instrumentos, mecanismos de control, actores participantes y procesos.

- Ha reforzado la participación como derecho, en cuanto acceso a la información de interés público, consulta, coordinación, concertación, iniciativa legislativa, revocatoria y otros. Y

- Ha generado cierta cohesión sobre los beneficios que puede y debe aportar la participación a la gestión política y específicamente a la gestión pública en el país.

Es evidente que la participación no ha producido los desastres que sus opositores, algunos líderes de los partidos políticos tradicionales, anunciaron: pérdida de la autoridad, empeoramiento de la calidad de la gestión pública, caos en la relación del Estado con la ciudadanía. Por el contrario, la ausencia de participación si genera situaciones críticas.

Pero la aplicación de la normatividad vigente muestra también los problemas creados por sus defectos y vacíos, que con mucha consistencia dieron a conocer los expositores y comentaristas, estos últimos agentes participantes en los distritos de Comas, San Juan de Lurigancho, Miraflores, Surco y San Isidro.

En efecto, entre los aspectos negativos de la normatividad sobre la participación, tenemos:

a) Su carácter restrictivo: se ha limitado la participación de la representación de la sociedad civil en los CCL; al establecer que estos se reúnen 4 veces al año, cuando deberían ser reconocidos como organismos permanentes; al no señalar que la totalidad (o un 5 elevado) del presupuesto de inversiones debe pasar por el presupuesto participativo, evitando que este se convierta en “un presupuesto de migajas” como lo afirmara uno de los comentaristas.

b) No reconoce la diversidad del país: el mismo cuerpo normativo vale para municipios muy grandes como para municipios muy pequeños.

c) Su ambigüedad: al no establecer tajantemente que los consensos de los procesos participativos son de cumplimiento obligatorio para ciudadanos y autoridades.

d) Por su permisividad con las actitudes antidemocráticas de autoridades que desconocen los acuerdos consensuados, o al negar información a los comités de vigilancia, al no establecer sanciones contra ellas.

e) El marco normativo pone énfasis en los derechos, pero descuida los deberes, lo que obstaculiza la construcción de una ciudadanía plena.

f) Es reglamentarista, enfatiza más los procedimientos y descuida la calidad de la representación política y social y de los productos de los procesos participativos.

g) Finalmente, no incorpora disposiciones claras sobre los costos, sobre la fiscalización del cumplimiento de las disposiciones vigentes y sobre el monitoreo y evaluación de los procesos participativos y sus aportes al los beneficios que se espera de ellos.

Esperamos que la Comisión de Descentralización del Congreso de la República comience a trabajar una nueva propuesta de reforma del marco normativo discutido.

Lima, 23 de Mayo del 2009.