EL PROCESO "PARTICIPATIVO" DE LIMA METROPOLITANA

El día 12 de junio de 2006 fue publicada con tardanza la ordenanza Nº 947 que reglamenta el proceso del presupuesto participativo 2007 de la Municipalidad de Lima Metropolitana. Según el cronograma de la norma, el proceso debió iniciarse meses atrás.

Suponemos que recién estarán en la etapa de preparación ya que de lo contrario se estaría atentando no sólo contra el derecho de participación política de cualquier ciudadano y las organizaciones sociales, sino además sería una grave falta de transparencia del proceso.

Veamos los principales puntos de esta norma:

El artículo 1º señala que los objetivos de la norma son “asegurar una efectiva participación de la sociedad civil, determinando el procedimiento para identificar y acreditar a los Agentes Participantes, estableciendo para ellos mecanismos de registro y procedimiento operativo complementarios a los ya existentes”.

El mecanismo complementario que hemos encontrado se refiere a la participación de ciudadanos no organizados que podrán registrarse como Agentes Participantes ya sea por internet o personalmente en las oficinas del Programa Regional de Lima Metropolitana, de conformidad con el artículo 4º.

El artículo 2º se refiere a la finalidad de la norma. La finalidad de la reglamentación del proceso participativo consiste en “recoger las opiniones de las organizaciones sociales y los ciudadanos de la Metrópoli, para priorizar el gasto en obras y proyectos de desarrollo”.

Discrepamos de la manera cómo conciben la finalidad del proceso. Consideramos que la finalidad del proceso participativo no debe ser únicamente recoger meras opiniones. Una gestión moderna, abierta y participativa debe:

• Buscar la generación de consensos en torno a la idea de desarrollo;
• Procurar establecer mecanismos democráticos de toma de decisiones y compromisos.
• Establecer acuerdos vinculantes entre el gobierno local, autoridades y sociedad civil, buscando que se fortalezcan las instituciones democráticas y procurando un proceso de empoderamiento social.
  

Además al definirse la finalidad se deja de lado a actores fundamentales del proceso como son los Alcaldes que componen la Asamblea Metropolitana.

En el artículo 3º se define el concepto del presupuesto participativo que se maneja. Se define como un proceso por el cual se definen las acciones que implementará la Corporación Municipal con la participación de la sociedad organizada.

En cuanto a los Agentes Participantes, se considera a los integrantes de la Asamblea Metropolitana y a los ciudadanos que se registren para tal fin. El Equipo Técnico está compuesto por funcionarios que designe el Programa de Gobierno Regional de Lima Metropolitana y carecen de voto. La sociedad civil no tiene injerencia alguna en el nombramiento del Equipo Técnico y tampoco la Asamblea Metropolitana de Lima.

Habría sido conveniente que la Asamblea y la sociedad civil pudieran enviar representantes o que se invitara a las organizaciones no gubernamentales a participar.

Respecto a los objetivos del proceso, estos procuran hacer más eficiente la asignación del gasto y buscan involucrar a la población haciéndola responsable de mejorar los ingresos por concepto de tributos. Consideramos que la captación de ingresos no debe sujetarse únicamente a la presión tributaria.

El gobierno local debe buscar formas innovadoras de procurarse recursos financieros o procurar mejorar los montos destinados al presupuesto participativo, mediante el concurso de múltiples instituciones como las empresas privadas o las ongs. En este sentido, sería conveniente que la Municipalidad manejara un programa de responsabilidad social que comprometiera mayores recursos para el presupuesto participativo.

Siguiendo con los objetivos señalados en el artículo 3º, el proceso busca reforzar la relación entre la Municipalidad y los ciudadanos. No se hace mención alguna a los 42 alcaldes que integran la Asamblea Metropolitana, pese a que le corresponde -de acuerdo al artículo 162 de la Ley Orgánica de Municipalidades- las funciones del Consejo de Coordinación Regional, órgano que debería liderar el proceso participativo.

Es cuestionable el nulo protagonismo de la Asamblea Metropolitana en este proceso, habría que estudiar cuál es el grado de operatividad que tiene y si está cumpliendo o no sus funciones.

El liderazgo del proceso lo tiene la Secretaría Técnica del Programa del Gobierno Regional, dirige el proceso y se encarga del proceso de inscripción de las organizaciones y personas naturales que deseen participar. Habría sido conveniente que se involucrara a los integrantes de la Asamblea Metropolitana en la dirección del proceso, a fin de garantizar una mayor apertura y transparencia.

En cuanto al proceso de inscripción e identificación de Agentes Participantes, el artículo 4º de la Ordenanza menciona que se realizará una convocatoria en el Diario Oficial El Peruano y en otro diario de circulación nacional. Para tales efectos se abrirá una sección especial en la web de la Municipalidad. Sin embargo, de acuerdo con el cronograma de esta ordenanza, la convocatoria debió realizarse en el mes de mayo.

Como hecho anecdótico les contaré que el día de hoy miércoles 21 de junio, me comuniqué con la oficina de Participación Vecinal de la Municipalidad de Lima donde pregunté hasta cuándo podía inscribirme para participar en el proceso.

Me contestaron que mandara una carta y que me responderían. Ante mi insistencia me dijeron que “la Municipalidad no tiene nada que ver con el presupuesto participativo, tiene que llamar al gobierno regional”.

Así lo hice, acabo de llamar al gobierno regional donde un señor muy amable me contestó que la convocatoria ya había salido publicada en el Diario Expreso (que no es precisamente uno de los más leídos) y que tenía plazo para inscribirme hasta el 21 de junio. Me dijo que tenía que conseguir la edición del diario Expreso porque allí estaba toda la información.

Le dije que hoy era 21 de junio y que la norma recién había salido publicada el 12 de junio a lo que respondió que “mañana saldría una ventanita en la web donde podía inscribirme”. Le comenté que mañana era 22 de junio y que cómo era posible que recién saliera la “ventanita” mañana. Me dijo que no había problema, que esos eran meros detalles. Al menos el funcionario fue amable y hasta tuvo sentido del humor.

Esta conversación que sostuve hoy con los funcionarios puede ser anecdótica pero refleja en su totalidad la importancia que le dan al proceso participativo y las deficiencias del proceso. Es preocupante que precisamente la oficina de “Participación Vecinal“ no tenga conocimiento del proceso y más aún que ni siquiera se cumpla con colocar el proceso en la web.

Son procesos elementales que reflejan un problema mayor que se encuentra totalmente relacionado con la falta de voluntad política para hacer del presupuesto participativo un verdadero motor de cambio.

Siguiendo con los comentarios a la Ordenanza, en el artículo 4º señalan que el Comité de Vigilancia y el Equipo Técnico se conformarán luego de registrarse los Agentes Participantes. Es preocupante que no se especifique cómo serán elegidos los miembros del Comité de Vigilancia.

No estamos hablando de un proceso en un distrito cualquiera, estamos ante el proceso que se llevará acabo en la Capital de la República, de un proceso que en teoría busca establecer consensos al menos entre 42 alcaldes distritales y 29 representantes de organizaciones sociales.

Un tema como la conformación del Comité de Vigilancia, tan sensible para la transparencia en la ejecución del presupuesto participativo, debería haber sido tratado con mayor cuidado.

En cuanto a los talleres de trabajo, la norma establece que se publicarán avisos (ojalá que en un diario de buena circulación) informando de la realización de los mismos. Se trata de dos talleres, uno de diagnóstico y el otro de definición de prioridades. Es decir que en únicamente dos talleres se deberá hacer un diagnóstico temático y territorial y presentar los proyectos y priorizar las acciones.

Es evidente que si se desea hacer las cosas bien es muy difícil hacerlas en dos únicos talleres. Además lanzar convocatorias en los periódicos es limitar la información a quienes tengan la suerte de haber comprado ese día el diario que le resulte más apropiado a la Municipalidad.

Asimismo, es un medio de información elitista, porque para poder enterarse habrá que comprar todos los diarios de circulación nacional durante varios días, algo imposible para numerosas organizaciones sociales de base.

Si realmente se quisiera que este proceso fuera participativo se realizarían convocatorias mediante banderolas, anuncios en la radio, diarios, programas de televisión, internet, entre otros. Por ejemplo en cada “Hospital de la Solidaridad” podrían colocarse gigantografías invitando a participar. Incluso las oficinas de la temible SAT podrían servir para invitar a los vecinos a que se involucren en este importante proceso. Es cuestión de voluntad política y de comprometer a los funcionarios en una misma mística.

Una vez realizados los talleres, el equipo técnico procederá a formalizar los acuerdos, poniendo en conocimiento a la Asamblea Metropolitana. La norma no dice cómo se formalizarán los acuerdos y tampoco menciona si los compromisos que se tomarán serán o no vinculantes.

Pero lo más grave es que este proceso podrá realizarse en su totalidad por internet. El inciso g) del artículo 4 señala que tanto la capacitación de los agentes participantes como los talleres de trabajo podrán realizarse de manera virtual.

Si bien existen experiencias rescatables de e-goverment, no debería ser el único medio para realizar este proceso. Internet es quizás una de las herramientas más importantes y ha contribuido a democratizar la información, pero en un país como el nuestro sigue siendo elitista y discrimina a las personas que son analfabetas informáticas.

Además siempre es positivo que autoridades, funcionarios y ciudadanos se sienten en una misma mesa a conversar sobre sus problemas comunes para que así las autoridades bajen al llano y se empapen con la realidad de sus calles y barrios.

Si este proceso se realiza por internet, servirá para silenciar los reclamos e inquietudes de las organizaciones sociales, organizaciones no gubernamentales y alcaldes descontentos con la administración actual. De poco servirá para empoderar a la población y se tratará de un proceso reservado únicamente para aquellos que tengan la suerte de comprar el periódico premiado y puedan pagarse la cabina de internet.

Por último, se estarán configurando numerosas violaciones al marco normativo que regula el presupuesto participativo, entre ellas:

A la Ley Marco del Presupuesto Participativo:

- Artículo 1: “Los presupuestos de los gobiernos regionales y gobiernos locales son objeto de difusión por los medios posibles de información, a fin de que la población pueda tener conocimiento de ellos.”

- Al artículo 2º: “La Ley tiene por objeto establecer disposiciones que aseguren la efectiva participación de la sociedad civil en el proceso de programación participativa del presupuesto”

- Artículo 7: “Los presupuestos participativos de los gobiernos regionales y gobiernos locales reflejan de manera diferenciada e integrada los compromisos y acuerdos realizados a través de las distintas fases del proceso de programación participativa. Para ello, las instancias del presupuesto participativo sustentan los acuerdos y compromisos adquiridos, ante los Consejos Regionales o Concejos Municipales, según sea el caso, para su inclusión en el presupuesto institucional.”

- Artículo 9: “Son mecanismos de vigilancia del presupuesto participativo los que permiten el acceso a la información pública, la rendición de cuentas y el fortalecimiento de capacidades.”

- Artículo 10: “Los gobiernos regionales y gobiernos locales, están obligados a utilizar los medios a su alcance a fin de lograr la adecuada y oportuna información a los ciudadanos, sobre el proceso de programación participativa del presupuesto y ejecución del gasto público."

- Artículo 11: “Los Titulares de Pliego de los gobiernos regionales y gobiernos locales, están obligados a rendir cuenta de manera periódica, ante las instancias del presupuesto participativo, sobre los avances de los acuerdos logrados en la programación participativa, así como del presupuesto total de la entidad.”

Al Reglamento de la Ley del Presupuesto Participativo:

- Artículo 1 inciso g): “Talleres de Trabajo: Reuniones de Agentes Participantes convocadas por los Presidentes Regionales y Alcaldes con la finalidad de identificar desde una perspectiva temática y territorial los problemas y las potencialidades de la Región, Provincia o Distrito así como también proponer acciones que implementar.”

- Artículo 4º: “Instancias del Presupuesto Participativo: Están constituidas por el Consejo de Coordinación Regional, Consejo de Coordinación Local Provincial y el Consejo de Coordinación Local Distrital con el objeto de coordinar, concertar, liderar, monitorear y garantizar el desarrollo de los procesos de los presupuestos participativos dentro del ámbito regional y local.”

- Artículo 5: “Con el propósito de lograr una amplia participación y representatividad de la Sociedad Civil, organizada y no organizada, el Gobierno Regional o Local, difundirá por los medios adecuados el inicio del proceso de identificación de Agentes Participantes en el marco del proceso del presupuesto participativo.”

- Artículo 7: “El desarrollo de los Talleres de Trabajo comprende dos momentos diferenciados. En el primero de ellos el Presidente Regional o Alcalde convoca a los Agentes Participantes y comunidad en general, para presentar, actualizar o desarrollar el Plan de Desarrollo Concertado de la jurisdicción y para rendir cuentas sobre el avance en el logro de los objetivos estratégicos y una evaluación de los resultados del proceso participativo y presupuestario del año previo. El segundo momento comprende el desarrollo de reuniones de trabajo en las que, desde una perspectiva temática y territorial, en el marco del Plan de Desarrollo Concertado, se identifican problemas por resolver, potencialidades que aprovechar y se proponen acciones a implementar y compromisos por asumir para el desarrollo de tales acciones, siendo los resultados consolidados por el Equipo Técnico.”

- Artículo 9: “Formalización de los Acuerdos: Los resultados del proceso participativo consolidados por el Equipo Técnico, incluyendo la evaluación y el desarrollo técnico y financiero de las propuestas, son presentados por el Presidente Regional o Alcalde a los Agentes Participantes para su discusión, consideración, modificación y aprobación final de sus acuerdos.”

- Artículo 10: “Corresponde a la Sociedad Civil la vigilancia a los Gobiernos Regionales y Locales, respecto del cumplimiento de los acuerdos y resultados del proceso participativo. Para dichos efectos, los Agentes Participantes eligen y conforman los Comités de Vigilancia, Control del Presupuesto y gestión de los Gobiernos Regionales y Locales.”

Esperamos que en aras de la transparencia del proceso la Municipalidad tenga a bien tomar en cuenta nuestras observaciones y convoque a un verdadero proceso de participación ciudadana, más aún cuando estamos ad portas de un proceso electoral.

Comentarios al Reglamento del Presupuesto Participativo

Uno de los aspectos más controversiales del reglamento es la definición de los Agentes Participantes. El artículo 1 del RPP incluye a los representantes del gobierno nacional, seguramente para salvar las omisiones de las leyes anteriores respecto a la participación del Poder Ejecutivo en el proceso participativo.

Sin embargo les otorga voz y voto a los representantes de las entidades del gobierno nacional pese a que no fueron considerados como tal en ninguna de las leyes comentadas anteriormente. Este mismo artículo incluye al Equipo Técnico como un agente participante con voz y no con voto, trasgrediendo así la LMPP.

El equipo técnico no puede ser considerado como un órgano de coordinación, se trata de un equipo de apoyo que no puede tener el mismo rango que las autoridades y representantes de la sociedad civil elegidos por el voto popular. Asimismo, este artículo señala en su inciso c, que el presupuesto participativo es un proceso en el que participa la sociedad organizada pero en el artículo 5 incluyen como agentes participantes del proceso a la sociedad civil organizada y no organizada.

Si el reglamento señala en su artículo 1 que los agentes participantes están integrados por los CCL y CCR hay una contradicción al incluir en estos espacios a la sociedad civil “no organizada”. Además hay un error en la definición ya que por “sociedad civil” se entiende que se trata de los ciudadanos organizados. De otro lado nuevamente se omite incluir a las Juntas Vecinales del proceso.

En lo que respecta la definición del Plan de Desarrollo Concertado (PDC) el reglamento en su artículo 1 inciso f lo define como un “documento orientador del desarrollo”. El PDC no puede ser definido como un simple documento orientador cuando se trata por el contrario de un proceso de concertación esencial para el desarrollo. Esta definición dada por el reglamento le quita fuerza al PDC ya que no le otorga un carácter vinculante al señalar que es “orientador” ya que nada impediría que el presupuesto participativo se aleje de lo expresado en el PDC.

Sobre el equipo técnico el reglamento señala que está conformado por representantes de la sociedad civil pero no indica cómo se nombran ni en qué proporción.

En cuanto a los talleres de trabajo, el artículo 7 del RPP indica que en un primer momento se convoca a los Agentes Participantes (CCL y CCR) y la comunidad en general para actualizar o desarrollar el PDC, rendir cuentas y posteriormente en un segundo momento se identifican problemas y se proponen soluciones.

Este artículo le quita el rol de liderazgo que deberían tener los CCL y CCR y los reduce a la categoría de un agente participante más. De otro lado, al permitir al equipo técnico que consolide los resultados le otorga un papel decisorio en el proceso que la LMPP no le otorga, trasgrediendo así la LMPP.

Estos talleres de priorización se llevan a cabo tomando como referencia los techos presupuestales del año inmediato anterior cuando deberían realizarse con datos reales. Consideramos que el Ministerio de Economía y Finanzas debería publicar los techos presupuestales antes del inicio del proceso a fin de realizar el proceso participativo en base a realidades y no expectativas.

Sobre la Rendición de Cuentas el artículo 10 crea los Comités de Vigilancia. En este artículo primero se dice que a la sociedad civil le corresponde la vigilancia del proceso y luego líneas más abajo se dice que los agentes participantes nombrarán al Comité de Vigilancia, con lo cual se permite a las autoridades incluir a sus representantes ante este comité. Consideramos que los comités de vigilancia deben estar conformados por representantes de la sociedad civil elegidos en el CCL o CCR pero además deben contar con el apoyo técnico del gobierno local o regional.

Consideramos que el RPP omite temas como la participación de los regidores en el proceso, la participación de las Mesas de Concertación y la inclusión de los Comités de Gestión.

Finalmente, pensamos que debió señalarse que el PDC debe ser validado antes del inicio del proceso del presupuesto participativo.

Comentarios a la Ley Marco del Presupuesto Participativo

La Ley 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo (LMPP), fue promulgada el 7 de agosto del 2003. Esta ley establece el marco regulatorio para los gobiernos regionales y locales.

La Ley Marco del Presupuesto Participativo ha sido muy criticada por sectores que la consideran excesivamente rígida. Se ha criticado su reglamentarismo, la homogenización frente a la diversidad, que no brinda un espacio de acogida a experiencias participativas realizadas en distintos contextos y que se afecta la creatividad demostrada.

Efectivamente, la Ley regula numerosos aspectos que pudieron reservarse a cada gobierno para que en base a su realidad, los regulara. En nuestra opinión habría sido más conveniente que la Ley Marco regulara solamente ciertos aspectos básicos y brindara garantías suficientes a la sociedad civil.

La Ley pudo diseñar un marco normativo básico donde se señalaran las responsabilidades de ambas partes, las garantías del proceso, los principios que lo rigen, pero dejar aspectos como las etapas del proceso y sus instancias al desarrollo autónomo de los gobiernos locales y regionales. Por el contrario, la Ley trata de regular demasiados aspectos y establece un marco que no facilita el proceso participativo.

La Ley Marco del Presupuesto participativo se rige por los principios de participación, transparencia, igualdad, tolerancia, eficacia y eficiencia, entre otros. En cuanto al principio de igualdad, señala que las organizaciones de la sociedad tienen las mismas oportunidades para intervenir y participar sin discriminaciones de ningún tipo en los procesos de planificación y presupuesto participativo.

Aquí la Ley contradice lo señalado tanto en la Ley Orgánica de Municipalidades como en la Ley de Gobiernos Regionales. Ambas leyes exigen a las organizaciones de la sociedad civil acreditar tres años de actividad y personería jurídica.

Bajo el principio de igualdad podría interpretarse que cualquier organización de la sociedad civil tiene derecho a participar. ¿Es discriminatorio excluir a una organización por no contar con personería jurídica o tres años de actividad?

Definitivamente es un criterio discriminatorio, distinto es analizar si es válido o no. Si se trata de garantizar el derecho de las organizaciones que cumplen con los requisitos a no ser discriminadas, el texto de la ley está mal redactado porque da a entender que todas las organizaciones pueden participar.

En cuanto a los principios de eficacia y eficiencia, la LMPP señala que la medición de los logros se basa en indicadores de impacto, de resultados y de productos, normados por las instancias correspondientes. Entendemos que la LMPP quiso hacer referencia a las instancias pertinentes dentro de cada gobierno (local o regional), sin embargo el texto no es claro y la instancia correspondiente podría ser el Ministerio de Economía.

Además, la Ley no contempla el caso de indicadores negativos. Si bien los indicadores son un mecanismo de evaluación, habría que preguntarse cuál es el grado de imparcialidad de quien los construye. La Ley tampoco contempla sanciones o responsabilidades en caso de no establecerse indicadores de la gestión.

Uno de los temas más controversiales es el del respeto a los acuerdos. Este es un principio que está recogido por la LMPP: “La participación de la sociedad civil en los presupuestos de los gobiernos regionales y gobiernos locales se fundamenta en el compromiso de cumplimiento de los acuerdos o compromisos concertados”.

La Ley omite referirse a los planes de desarrollo concertados, instrumento vital en el cual también debe regir el respeto por los compromisos. Posteriormente, en su artículo 7, la Ley nuevamente omite a los planes de desarrollo concertados al referirse a la oficialización de compromisos. El artículo 7 señala que los presupuestos participativos reflejan los compromisos y acuerdos realizados. No encontramos sustento alguno para haber dejado de lado al Plan de Desarrollo Concertado, que es el instrumento que debe orientar el presupuesto participativo, más aún cuando la Ley Orgánica de Municipalidades ya lo había contemplado.

Si bien la Ley contempla el respeto por los acuerdos y compromisos, este principio es meramente declarativo ya que no se otorgan garantías a la sociedad civil en caso de que no se respeten. Como ya lo hemos comentado con anterioridad, tanto el Concejo Municipal como el Consejo Regional pueden decidir no aprobar el presupuesto participativo pactado y obviar todo el proceso de concertación sin tener que dar ninguna explicación.

Nosotros consideramos que el presupuesto participativo debe ser vinculante, pero esa es una conquista que requiere más años para plantearse y una mayor madurez política por parte de las autoridades a fin de comprender el verdadero significado de un proceso de concertación.

Como solución intermedia consideramos que en caso de no aprobarse el presupuesto participativo concertado por el Concejo Municipal, el Alcalde debe tener la obligación de convocar a una reunión extraordinaria de CCL donde sustente los cambios efectuados por el Concejo Municipal. Asimismo, el Concejo Municipal debe publicar los motivos por los cuales no aprobó el presupuesto participativo y se alejó de los compromisos pactados, mediante un acuerdo de concejo.

Pasando al tema de las instancias del presupuesto participativo, la Ley hace referencia al Consejo de Coordinación Regional, el Consejo de Coordinación Local Provincial y el Consejo de Coordinación Distrital.

La Ley Orgánica de Municipalidades definió tres órganos de coordinación: el Consejo de Coordinación Local Provincial, el Consejo de Coordinación Local Distrital y la Junta de Delegados Vecinales. La LMPP los convierte ahora en “instancias”, empleando mal los términos. Si se definen como instancias a los CCR y CCL da la impresión que estamos ante grados o niveles de decisión. Consideramos que debe ser modificado el artículo 4 de la LMPP a fin de aclarar que los CCL y CCR no son instancias sino más bien órganos de coordinación.

De otro lado, no se explica la omisión que hace la LMPP respecto a la Junta de Delegados Vecinales cuando la Ley Orgánica de Municipalidades la define como un órgano de coordinación donde, entre otras funciones, se conciertan y proponen las prioridades de gasto e inversión del distrito y centros poblados. La Ley Orgánica de Municipalidades la incluye dentro del sistema participativo y sin embargo, la LMPP la excluye por completo del proceso.

Otro tema a tratar es la definición que se hace en LMPP sobre el proceso del presupuesto participativo. En su artículo 1 la Ley lo define como un mero proceso de asignación de recursos cuando de trata de un proceso que va más allá de una mera asignación.

En cuanto a las fases del proceso participativo, la LMPP señala que los Alcaldes y Presidentes Regionales son los responsables de llevar adelante el proceso. Consideramos que esta es una función que debe ser compartida con los CCL y CCR.

Finalmente, la LMPP define en su artículo 9 como mecanismos de vigilancia del presupuesto participativo el acceso a la información pública, la rendición de cuentas y el fortalecimiento de capacidades.

Nos parece positivo que se haya hecho mención a la rendición de cuentas a fin de subsanar la omisión que al respecto se realizó en la Ley Orgánica de Municipalidades. Sin embargo este artículo comete el error de definir como mecanismos de vigilancia el acceso a la información pública y el fortalecimiento de capacidades.

El acceso a la información pública es un derecho y no un mecanismo por lo que no puede ser considerado como tal. Asimismo el fortalecimiento de capacidades es una estrategia y no un mecanismo de vigilancia.

En cuanto al derecho al acceso a la información, consagrado en el artículo 10 de la LMPP consideramos que debería incluirse la obligación de publicar la información en lenguas nativas a fin de no excluir a sectores de la sociedad civil.

Respecto a la rendición de cuentas regulada en el artículo 11, nos parece positivo que se rindan cuentas no sólo sobre el presupuesto participativo sino además sobre todo el presupuesto del gobierno local o regional. Sin embargo consideramos que la rendición de cuentas debe ser un proceso compartido entre la sociedad civil y las autoridades locales y regionales.

Este proceso de rendición de cuentas debería ser hecho en una audiencia pública donde se invite a la Junta de Delegados Vecinales para que ante ellos y los vecinos se rindan cuentas sobre las tareas asumidas tanto por los titulares del pliego, regidores y consejeros regionales como por los representantes de la sociedad civil ante los CCL y CCR.

Por último consideramos una grave omisión de la LMPP que no se haya regulado la aprobación del Plan de Desarrollo como parte del proceso participativo.

Modificaciones a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley 27867 fue aprobada el 16 de noviembre de 2002 luego de un intenso debate en el Congreso sin que se defina el rol que le debía corresponder a los Consejos de Coordinación Regional. El tema que causó mayores resistencias fue el de la participación de la sociedad civil. Posteriormente el Poder Ejecutivo envió una propuesta de modificación que fue aprobada mediante la Ley 27902 el 30 de diciembre de ese mismo año. Las materias correspondientes al Consejo de Coordinación Regional son las que mayores debates han suscitado.

Luis Chirinos Segura desarrolla con amplitud el tema. En su opinión, el régimen diseñado para los CCR es restrictivo y ambiguo. En su opinión los principales problemas se refieren a la composición de los CCR, la representación de la sociedad civil, los requisitos para participar en el CCR, los mecanismos de elección de los representantes de la sociedad civil, el régimen de sesiones, la convocatoria y la ausencia de instancias nacionales en los CCR.

Asimismo, la Defensoría del Pueblo considera que es necesario revisar la composición del CCR, establecer cuotas para mujeres e indígenas, precisar etapas y un cronograma para la elección e instalación del CCR, emplear lenguas nativas en la convocatoria para las elecciones, contar con oficinas descentralizadas que brinden información sobre el proceso y dotar al proceso electoral de garantías.

Composición del CCR:

El Consejo de Coordinación Regional está regulado en la Ley 27902 como parte de la estructura básica del Gobierno Regional. Está compuesto por el Presidente Regional, los Alcaldes Provinciales de la región y los representantes de las organizaciones de la sociedad civil. Esta ley establece que la proporción de Alcaldes Provinciales y la sociedad civil serán de 60 % y 40 % respectivamente. El Consejo Regional puede invitar a los alcaldes distritales y representantes de la sociedad civil en las mismas proporciones de 60% y 40%.

Además la ley señala que al menos la tercera parte de los representantes de la sociedad civil deberán corresponder a instituciones de empresarios y productores.

En opinión de Luis Chirinos esta fórmula expresó una visión distorsionada del modelo de representación y concertación. Considera que el modelo representativo se distorsionó porque se definió el número de representantes de la sociedad civil en función del número de alcaldes provinciales. Y el modelo de concertación también, pues definió la representación en función de cuotas, previendo que la mayoría resulte siempre de las autoridades "elegidas". Los congresistas no entendieron que la función de los CCR es de consulta y concertación, y no de voto. No es relevante, por ello, la "cuota" por sectores políticos o sociales. Por otro lado, el régimen de privilegio de los empresarios y productores excluyó a sectores tradicionalmente relegados como las mujeres y los indígenas.

En cuanto al tema de las cuotas para mujeres e indígenas diversas instituciones como la Defensoría del Pueblo y ONGs han planteado la necesidad de establecerlas. Si bien en el Perú se han establecido cuotas para mujeres en los procesos electorales con resultados positivos, consideramos que en el caso de los CCR podría traer como consecuencia que importantes sectores queden marginados.

Si se establece una cuota para mujeres, podría plantearse también la necesidad de establecerla para los jóvenes, los discapacitados, las víctimas de la violencia política, entre otros.

En cuanto a las cuotas para indígenas, habría que incluir a los afro peruanos ya que también se trata de un grupo tradicionalmente marginado. Una legislación que obligara a considerar una cuota para mujeres, otra para indígenas y otra para empresarios terminaría por marginar a otras organizaciones de la sociedad civil que también cumplen una importante labor como las universidades, los frentes de defensa, los ronderos, entre otros. Si tomamos como ejemplo una región donde existan 6 alcaldes provinciales, existirían 4 representantes de la sociedad civil. Si establecemos cuotas para empresarios, mujeres, jóvenes e indígenas toda la representación quedaría copada por estos sectores y en la práctica se estaría excluyendo a otros sectores de la sociedad civil.

Además de la crítica que se hace a los porcentajes establecidos para las autoridades y la sociedad civil, la Defensoría del Pueblo destaca el caso de las regiones con escaso número de provincias: Existen 5 regiones con 3 circunscripciones provinciales; si se aplicara en estos casos de forma estricta los porcentajes señalados por la Ley, el Consejo de Coordinación Regional quedaría integrado por tres alcaldes provinciales –que representan el 60%– y por dos representantes de organizaciones de la sociedad civil –40%–, haciendo un total de cinco miembros del Consejo de Coordinación Regional.

Además de que dos es un número bastante reducido para que la sociedad civil se considere suficientemente representada, un Consejo de Coordinación Regional así constituido resulta menor en cantidad con relación al Consejo Regional, para el cual la Ley fija un mínimo de 7 miembros.

Para afrontar esta situación, la Defensoría del Pueblo recomienda asumir como criterio que el Consejo de Coordinación Regional debe tener una cantidad de miembros mayor a la del Consejo Regional.

Por tanto, proponen que en el caso de regiones con menos de 7 provincias el Consejo de Coordinación Regional quede integrado, además de los alcaldes provinciales, por un número igual de alcaldes distritales, es decir un alcalde distrital por cada provincia; éste podría ser aquel que fue elegido en cada provincia para participar en la elección de representantes ante el Consejo Nacional de Descentralización. Así, la suma de alcaldes provinciales y distritales representaría el 60% que establece la Ley.

De esta manera, el número mínimo de miembros del Consejo de Coordinación Regional sería de diez: seis alcaldes y cuatro representantes de organizaciones de la sociedad civil, manteniendo la proporción de 60% y 40% que establece la Ley.

En este sentido consideramos que debe reformarse el artículo 11 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales señalando que el Consejo de Coordinación Regional deberá tener una cantidad de miembros mayor a la del Consejo Regional y que para tales efectos, el Consejo Regional invitará en calidad de miembros a un número de Alcaldes distritales equivalente al número de Alcaldes Provinciales. Los Alcaldes distritales tendrán derecho a voz y voto en el CCR.

En cuanto a los requisitos para participar en el CCR, la Ley en su artículo 11-A señala que las organizaciones de la sociedad civil deberán acreditar un mínimo de tres años de actividad institucional comprobada y personería jurídica. Consideramos que este artículo debe ser reformado, siguiendo el mismo criterio planteado para el caso de los CCL: no exigir la personería jurídica y solamente un año de actividad institucional comprobada a fin de no limitar la participación de las organizaciones juveniles. La personería jurídica puede ser reemplazada por la inscripción en el registro de organizaciones municipales y regionales. Asimismo el artículo 11-A establece que una misma organización no puede acreditarse a nivel provincial y regional. Consideramos que esta prohibición debe suprimirse a fin de facilitar la participación de las organizaciones.

Respecto al régimen de sesiones el artículo 11-A determina que el CCr se reúne ordinariamente dos veces al año y extraordinariamente cuando lo convoque el Presidente Regional. Consideramos que dos reuniones al año son insuficientes y que debe establecerse un mínimo de cuatro reuniones ordinarias al año. Además debería incluirse la obligación del Presidente Regional de convocar a sesiones extraordinarias si un tercio de los miembros del CCR lo solicita.

Establecer etapas y cronogramas con antelación

La Defensoría del Pueblo recomienda que la autoridad regional establezca y difunda con antelación las etapas y el cronograma del proceso de convocatoria a elecciones. Recomiendan que se establezcan:

- Una etapa de difusión de la convocatoria a elecciones para miembros del CCR.
- Un segundo momento de convocatoria a la inscripción y registro de organizaciones de la sociedad civil.
- Etapa de inscripción y registro de organizaciones.
- Convocatoria a elección de representantes ante el Consejo de Coordinación
Regional.
- Acto de elección de representantes.
- Instalación del Consejo de Coordinación Regional.

Somos de la opinión que debe establecerse en la Ley Orgánica la obligación de fijar un cronograma que regule el proceso electoral y la instalación del CCR mediante Ordenanza Regional.

Además, siguiendo la opinión de la Defensoría del Pueblo, sería recomendable que se estableciera en la Ley Orgánica que la inscripción de las organizaciones de la sociedad civil debe hacerse de forma desconcentrada, apoyándose para ello en las subregiones y, de ser necesario, con la colaboración de las municipalidades provinciales.

Asimismo, tal como plantea la Defensoría, las labores de registro de las organizaciones de la sociedad civil deben encargarse a una unidad administrativa del Gobierno Regional; esta unidad tendría la responsabilidad de recibir las solicitudes de inscripción y proceder a su calificación, verificando para tal efecto el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Ley.

Las resoluciones de admisión o denegatoria de inscripción que emita esta unidad -luego de la verificación correspondiente- deben ser siempre motivadas, quedando claro que la denegatoria sólo procede en caso de incumplimiento de los requisitos que fija la Ley, a fin de evitar cualquier tipo de discriminación. Las apelaciones e impugnaciones de las resoluciones que emita la unidad administrativa responsable han de ser resueltas por el Consejo Regional.

La aprobación del procedimiento electoral corresponde al Consejo Regional, en el marco de las atribuciones que le asigna la Ley. No obstante, para favorecer la necesaria neutralidad y la adecuada elaboración del referido procedimiento, es recomendable contar con la asesoría técnica del organismo electoral competente, en este caso la Oficina Nacional de Procesos Electorales; podría hacerse cargo, además, de la logística del acto electoral.

La Defensoría también plantea que se conforme un comité electoral integrado por representantes de instituciones distintas a las llamadas a participar en el Consejo de Coordinación Regional y con aceptables niveles de
imparcialidad y confiabilidad.

La Ley señala que la Gerencia de Planificación, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial actúa como Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación Regional, por tanto esta gerencia debería asumir la responsabilidad administrativa de todo el proceso, incluso desde la convocatoria a la inscripción de las organizaciones. Otras propuestas señalan que para efectos de las elecciones y registro de organizaciones debería establecerse una oficina de participación ciudadana.

En cuanto a la articulación que debe existir entre el gobierno nacional y gobiernos regionales, la Ley señala en su artículo 8 que las políticas regionales deben guardar relación con las políticas nacionales de Estado. Sin embargo el gobierno nacional no participa en los CCR. Es necesario modificar la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales a fin de incluir a las instancias del gobierno nacional en calidad de invitados a los CCR, a fin de poder articular el plan de desarrollo concertado y el presupuesto participativo con los planes nacionales.

Funciones del CCR

Finalmente, un tema que ha suscitado numerosas críticas es el de la función que le corresponde a los CCR en el marco de esta norma. Los CCR son definidos en el artículo 11 como meros órganos consultivos y de coordinación entre el Gobierno Regional y las municipalidades. Sus funciones se limitan a emitir una opinión consultiva sobre el Presupuesto Participativo y el Plan de Desarrollo Concertado. Incluso la Ley señala que los CCR no ejercen funciones ni actos de gobierno. Además la ausencia de acuerdos por consenso en el CCR no impide al Consejo Regional decidir sobre lo pertinente.

Es evidente que la finalidad de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales fue limitar la participación ciudadana y evitar que la presencia de la sociedad civil en los CCR se convirtiera en un obstáculo para los presidentes regionales. Al definirse a los CCR como instancias consultivas se les ha privado de toda la fuerza que deberían tener si verdaderamente se trata de establecer un proceso participativo eficaz y dotado de garantías mínimas que aseguren la construcción de consensos.

Dotar al CCR de funciones que garanticen una efectiva participación ciudadana, la construcción de consensos y la elaboración participativa del PDC y el PP es hoy una necesidad que debe ser atendida. Debe reformarse la Ley Orgánica de Regiones a fin de reivindicar el rol de los CCR como un órgano impulsor del proceso participativo y articulador. Es de vital importancia plantear esta reforma a fin de lograr consolidar a los CCR como un órgano donde se construyan consensos en torno a compromisos.

Es en el CCR donde debe concertarse el PDC y el PP, este proceso de concertación debe fundamentarse en el respeto a los acuerdos y compromisos a fin de empoderar a la sociedad civil. Somos de la opinión que corresponde al Concejo Regional fijar el monto a destinar al PP. Una vez establecido el monto de los recursos, debe discutirse en el seno del CCR el presupuesto participativo de la región, que una vez concertado debe constar en un Acta de Compromiso firmada por alcaldes y representantes de la sociedad civil. Previamente a la discusión sobre el PP, el Consejo de Coordinación Regional debe revisar el Plan de Desarrollo Concertado.

El Acta de Compromisos del Presupuesto Participativo es un pacto social entre las autoridades regionales, alcaldes provinciales y sociedad civil que requiere ser respetado. Estos compromisos deben tener carácter vinculante a fin de garantizar el respeto por los acuerdos y dotar de garantías suficientes al proceso participativo. La Ley Orgánica debe modificarse a fin de que el Presidente Regional sustente ante el Consejo Regional el presupuesto participativo concertado en el CCR.

Como el proceso debe sustentarse en el principio de respeto a los acuerdos, si el Consejo Regional no aprueba el presupuesto participativo concertado en el CCR, debe emitir una resolución motivada explicando su negativa y los puntos en los que no está de acuerdo. Si esto sucediera, el Presidente Regional debería convocar a una reunión extraordinaria del CCR a fin de explicar las razones que tuvo el Consejo Regional para no respetar los acuerdos. Si bien somos de la opinión que los acuerdos tomados en el CCR deberían ser vinculantes, consideramos que esta podría ser una solución que satisfaga a ambas partes.

Modificaciones a la Ley Orgánica de Municipalidades

Estas son algunas modificaciones que planteamos en materia de presupuesto participativo:

La Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) señala en su artículo IX que el proceso de planeación es participativo. Esta ley permite incorporar en el proceso a la sociedad civil y los vecinos a título individual al señalar en este artículo que “El sistema de planificación tiene como principios la participación ciudadana a través de sus vecinos y organizaciones vecinales”.

El artículo 53 incorpora el presupuesto participativo como parte del sistema de planificación. Este sistema de planificación tiene como órganos de coordinación al Consejo de Coordinación Local Provincial, el Consejo de Coordinación Local Distrital y la Junta de Delegados Vecinales (artículo 7). La LOM reconoce el derecho de las municipalidades a plantear otros mecanismos de participación que aseguren una permanente comunicación entre los vecinos y las autoridades.

Los CCL son definidos como órganos de concertación y coordinación integrados por la sociedad civil en un 40%. Un primer problema que surge con la LOM es que las organizaciones de la sociedad civil que deseen participar en el CCL deben acreditar, de conformidad con los artículos 98 y 102, personería jurídica y tres años de actividad institucional comprobada. Al respecto existen diversas instituciones que han señalado que estos requisitos deben interpretarse como alternativos y no exigir ambos. Sin embargo el texto de la LOM es claro y exige a las organizaciones de la sociedad civil ambos requisitos: personería jurídica y tres años de actividad comprobada.

Consideramos que los artículos 98 y 102 deben modificarse ya que se coloca una valla muy alta para la participación ciudadana. La personería jurídica tiene un costo económico muy alto para las organizaciones sociales. La formalización en los registros públicos requiere una serie de pasos previos como la escritura pública, asesoría por un abogado, gastos notariales y registrales. Además, en el ámbito rural este requisito es más oneroso que en el ámbito urbano. De otro lado, el requisito de los tres años de actividad comprobada, limita severamente la participación de organizaciones juveniles y constituye un elemento que no incentiva a la renovación de las organizaciones.

Consideramos que debería exigirse únicamente un año de actividad institucional y sustituir la personería jurídica por el registro de organizaciones que existe en las municipalidades.

El artículo 98 de la LOM también señala que una misma organización no puede inscribirse a nivel provincial y distrital simultáneamente. Consideramos que esta prohibición debe eliminarse. Una organización social puede realizar actividades en el ámbito provincial y al mismo tiempo focalizar determinadas actividades a nivel distrital. No encontramos razón para limitar su participación en los asuntos distritales que le interesen, además esto dependerá de la capacidad institucional con la que cuente una organización social. Lo que sí debería mantenerse es que una organización inscrita únicamente a nivel distrital no pueda postular al CCL provincial.

En cuanto al porcentaje de representantes de la sociedad civil que integran los CCL, los artículos 98 y 102 de la LOM le otorgan un 40 %. La Defensoría del Pueblo ha planteado acertadamente que se modifique para el caso de los CCL distritales por considerarla restrictiva ya que existen Concejos Municipales que cuentan con pocos miembros. En esa misma línea, PRODES recomienda incrementar el porcentaje de la sociedad civil tanto a nivel provincial como distrital, de tal manera que exista una representación equitativa entre autoridades y sociedad civil. Esta propuesta nos parece acertada ya que el fundamento del sistema de planificación radica en el consenso y la participación ciudadana.

Otro tema que debería reformarse es lo concerniente al funcionamiento de los CCL. El artículo 98 de la LOM señala que el Alcalde Provincial puede delegar su representación al Teniente Alcalde. Sin embargo el artículo 99 señala que los alcaldes distritales tienen que asistir obligatoriamente al CCL provincial sin poder delegar su representación.

Consideramos que el artículo 99 debe ser modificado a fin de permitir el mismo derecho de delegación de la representación a los Alcaldes Distritales. Para este fin se podría exigir que al momento de la instalación del CCL provincial, los Alcaldes distritales señalen a qué funcionario de la municipalidad o regidor le van a delegar su representación.

En el caso del CCL distrital, el artículo 102 señala que el Alcalde Distrital puede delegar su representación al Teniente Alcalde. Sin embargo en su artículo 103 prohíbe el mismo derecho a los Alcaldes de Centros Poblados. En este sentido, debe reformarse el artículo 103 a fin de permitir que los Alcaldes de Centros Poblados deleguen su representación al funcionario que estimen conveniente. En cuanto a los regidores distritales, no sería posible permitir lo mismo ya que se entorpecería el funcionamiento del CCL.

De otro lado, es necesario modificar el número de reuniones que señala la ley para los CCL. El artículo 99 de la LOM establece dos reuniones ordinarias en el año para el CCL provincial, de las cuales una es para proponer y concertar el Plan de Desarrollo Concertado y el Presupuesto Participativo, además de integrar los planes distritales.

Asimismo, las reuniones extraordinarias son convocadas a criterio del Alcalde Provincial. Consideramos que una sola reunión no puede ser suficiente para concertar el PDC y el PP, tomando en cuenta que la primera reunión ordinaria debe ser de instalación. Por tal motivo el artículo 99 debe ser modificado para establecer cuatro reuniones ordinarias de las cuales tres estén destinadas al PDC y el PP.

Además las reuniones extraordinarias deben ser convocadas por el Alcalde o a solicitud de un tercio de los miembros del CCL provincial a fin de garantizar una mayor fluidez para el proceso participativo. La misma modificación debería plantearse para el caso del artículo 103 que señala también dos reuniones ordinarias para los CCL distritales y la convocatoria a reuniones extraordinarias sólo a criterio del Alcalde.

Finalmente, diversas ONGs han planteado su preocupación por haberse incluido en la legislación que regula el presupuesto participativo la participación de la “sociedad civil no organizada”. Romeo Grompone ha cuestionado este término señalando que el concepto de “sociedad civil no organizada” no existe. Entendemos que este concepto de “sociedad civil no organizada” se refiere a la participación de ciudadanos que no pertenecen a ninguna organización de la sociedad civil.

El artículo IX de la LOM establece como principio del sistema de planificación la participación ciudadana a través de los vecinos y organizaciones vecinales. El presupuesto participativo de acuerdo con el artículo 53 forma parte del sistema de planificación. Asimismo en su artículo 7 define como órganos de coordinación a los CCLs y la Junta de Delegados Vecinales.

Es decir que la LOM permite la participación de los vecinos no organizados en asociaciones a través de las Juntas Vecinales. Ese es el órgano que canaliza la participación a título individual. Esto se reafirma cuando en los artículos 98 y 102 se define la composición de los CCL.

De acuerdo a la LOM, el vecino no organizado participará a través de su delegado vecinal en el sistema de planificación municipal. A su vez el delegado vecinal integra la Junta de Delegados Vecinales donde debe trasmitir las inquietudes y deseos de sus representados.

El problema común en torno a los delegados vecinales radica en la poca comunicación que existe entre representantes y representados. Esto podría subsanarse modificando el artículo 109 que regula las funciones del Delegado Vecinal.

Debería establecerse en ese artículo la obligación del delegado de convocar a sus vecinos para una reunión, al menos una vez al año, a fin de discutir los proyectos a presentar ante la Junta de Delegados Vecinales. En caso de no convocarse, debería ser sancionado con su destitución. Asimismo, la municipalidad debería prestar todas las facilidades al delegado para la convocatoria y facilitar un espacio pertinente en el recinto municipal.

De acuerdo con el artículo 107 la Junta de Delegados Vecinales tiene como función concertar y proponer las prioridades de gasto e inversión del distrito y centros poblados. Es decir que la LOM define dos instancias para el presupuesto participativo: la Junta de Delegados Vecinales y el CCL donde son elevadas las propuestas resultantes de la reunión de delegados a fin de que el CCL se encargue de concertarlas.

Es necesario replantear el rol que le corresponde a la Junta de Delegados Vecinales en el proceso participativo ya que su función dentro del mismo ha quedado relegada en la Ley Marco del Presupuesto Participativo y su Reglamento.